行政审批制度改革是转变政府职能的突破口。近年来，黑龙江省牡丹江市先后进行了五轮行政审批制度改革，审批事项由1500项减为222项，精简比例84.8%；组建了市行政服务中心，规范了审批行为，对转变政府职能，提高行政效率，优化发展环境，推进政务公开，促进廉政建设都起到了积极的作用。但是，部门利益驱动，权力意识浓厚，审批效率不高，中心形同“收发室”的问题，始终阻碍着改革的深入发展。产生这一问题的主要原因有以下五个方面：
    一是审批职能分散。许多审批事项要涉及到部门的多个科室、多个分管领导，权力运作的潜规则没有被真正打破，实质性审查工作大部分仍在后台完成。

    二是审批环节较多。现行部门内部分工和层级制导致办理一个审批事项要层层把关，环节多，时间长，协调难，手续复杂，效率低。

    三是承诺时间过长。在中心窗口受理能即来即办的审批事项比较少，承诺时限不长不短的比较普遍，承诺时限长的也不在少数。

    四是项目集中不高。有不少审批事项应进而未进中心或虽明确进中心，但实际上并没有在中心运作，中心“一站式”服务不能完全到位。

    五是窗口人事不符。个别部门派驻中心窗口的人员中从事审批工作的少，有的从下属事业单位抽调，有的甚至是临时工，审批人员不进窗口，部门就不可能授权到位，窗口只能成为“收发室”。

    从上述五点中不难得出结论，制约审批效率、形成“收发室”窗口的根本原因是部门实行分散审批的运行机制，行政服务中心功能远远没有发挥出来。解决问题的出路是必须改革现行管理体制，以行政审批职能归并为核心，以完善中心功能建设为重点，这是提高审批效能、转变政府职能的突破口。全面推进这项富有创新性的改革工作，实现政府由“审批型”向“服务型”的转变，关键要在观念、体制和手段上下功夫。 
 

    一、 紧紧抓住观念创新

    一是在全局和部门观念上，全局意识要更强。随着行政审批制度改革的深入发展，审批事项的“含金量”越来越高，各部门对此看得就越重，也就不愿意割舍这些权力，表现出部门利益为大，往往因为一个部门、一个办事人员或一件小事，影响了一个地方的发展环境。增强全局意识，就是要立足高远，拓宽视野，胸怀全局，树立“大河有水小河满”的思想，学会算大帐、算长远帐、算全局帐，不要因一己之利、部门之利而招致全局受损。

    二是在服务与管理观念上，服务意识要更强。管理与服务是政府职能表现的两个方面。政府的职责不仅在于控制和管理，更在于掌握方向和提供服务。如果把管理等同于审批、处罚、收费、立项等，那么政府的基础与政府的职能便是对立的；如果把政府管理职能的重心置于审批、收费、罚款等之上，政府生存的意义和公信力便大打折扣。增强服务意识，就是自觉地将管理寓于服务之中，以人民的需要为导向，这是每个部门急需在工作中加以实践和确立的观念。

    三是在效率与程序观念上，效率意识要更强。增强效率意识，就是机关效能必须提速，努力打造一个“最快捷、最简便、最畅通”的政府。

    二、 紧紧抓住体制创新

    当前，削减审批项目、缩短承诺时限、现场办件能力都已接近“极限”，制度边际效益开始递减，自我改进余地越来越小，如此情况，解决审批效率不高问题的根本出路惟有体制创新。如何创新？概括起来就是建立“两集中、两到位”的审批管理体制和运行机制。

    所谓“两集中、两到位”的改革，就是每个政府部门所有的审批职能向一个内设科室集中，成立集中行使审批权的审批科室，审批科室向市行政服务中心集中，整建制进驻中心办公；审批项目进中心到位，中心窗口成为部门实施行政审批的唯一窗口，审批权限授权到位，对窗口人员充分授权，使“接待型”窗口成为“审批型”窗口，其目的在于建构一个效率更高、回应力更强、服务更到位的政府。

    实行“两集中、两到位“的改革，决不是简单的职能合并和分工的调整，其核心是在实现政府职能转变方面迈出更大的步子。这种改革，主要基于以下三点考虑：一是建立批管分离制约机制，使行政机关内部审批监管职能相对分离、相互制约，解决重审批轻监管、以批代管、不批不管的问题。二是理顺内设机构职能配置，使行政机关内设机构的决策、执行、监督职能界定更加清晰，分工明确、沟通顺畅、衔接紧密。三是建立高效透明的审批运行机制，使涉及多部门审批事项的会审会办更加协调通畅，“权力寻租、暗箱操作”得到有效遏制，行政服务中心真正走出“收发室”的怪圈。

    建设现代服务型政府的关键是要提高行政效率，降低行政成本，强化服务功能，“两集中、两到位”正是顺应这一要求的破冰之举。可以说，它是对传统行政管理体制的变革和扬弃，是政府管理理念的一次转变和创新，是行政效率与部门利益的博奕，是优化环境提升城市竞争力的新亮点。由于它触及了行政审批的体制机制和权力利益等诸多问题，因而是一条攻坚克难的坎坷之路，也是一条勇于探索的创新之路，更是一条充满希望的光明之路。当然，它不可能一促而就，更不可能一劳永逸，甚至还会出现反复，因此，还需要我们时时“亮剑”，唯有如此，建设现代服务型政府才有可能取得实实在在的成效。 
 
 三、紧紧抓住手段创新

    一是坚持三项原则，剥离行政审批职能。精简原则，不增加人员编制、中层领导职数和内设机构，调整职能，撤并或挂牌设立行政审批科。依法调整原则，以法律法规规章设立的审批项目为依据，将审批职能整合归并到审批科。集中办理原则。各部门的审批事项，由审批科统一受理、统一办理、统一送达，实行一个窗口对外。

    二是采取三种形式，科学设置审批科。“撤一建一”，部门审批职能由多个科室承担的，其内设机构及职能应调整归并，撤销一个原有科室，单独设立审批科。“并一建一”，因工作性质特殊，撤销原有科室确实困难的，可在合并原有科室的基础上，单独设立审批科。“对外挂牌”，审批职能由一个科室承担或审批可办件量少的部门，单设审批科不适宜的，可在原有科室挂审批科牌子。

    三是狠抓三个到位，实现一个窗口对外。各部门的审批科，代表本机关承办审批事项，进驻行政服务中心要到位，把审批项目全部纳入窗口集中办理要到位，各部门制发书面授权文件要到位，真正实现一个领导分管，一个窗口对外，统一受理，独立办理工作格局。

    四是理顺三个关系，促进政府职能转变。理顺审批与监管关系，通过职能分离，机构分设，人员分工，做到审批与监管并重。理顺上下级关系，特别是与垂直管理部门，加强沟通，争取支持。理顺窗口与科室间关系，建立审前、审批、批后相互贯通，前后衔接的工作机制。

    五是创新三项举措，提高行政工作效能。“启用窗口审批专用章”，确保每个窗口均能独立完成受理、办理、制证、盖章、传送等审批环节。“建立综合窗口”，采取1+1工作模式，健全工作网络，实行AB岗工作制度。“强化制度建设”，再造审批规程，完善运作模式，严格考核奖惩，以制度管人、按流程办事、用制度规范审批。

    六是建立三项机制，加强领导形成合力。健全领导机制，市委、市政府要把这项改革作为转变政府职能的重要载体和重点工作来统一部署、统一落实。健全协作机制，编制、法制、纪检监察、宣传等部门要分工负责，密切配合，齐抓共管。健全工作机制，实行目标管理和过程管理，分解任务，落实责任，强化考核，保障“两集中、两到位”的改革有序进行。